Konflik Lahan dan Transformasi Struktural
Khudori, ANGGOTA POKJA AHLI DEWAN KETAHANAN PANGAN PUSAT
Sumber : REPUBLIKA, 5 Januari 2012
Tragedi Mesuji mengoyak nurani. Korban jiwa berjatuhan. Kita sepertinya tidak pernah belajar dari masa lalu. Pendekatan keamanan dalam menyelesaikan konflik agraria hanya akan memperumit masalah. Kalaupun konflik selesai, karena daya tawarnya rendah, rakyat selalu menjadi pihak yang kalah.
Rakyat yang tidak mendapatkan keadilan akan menempuh cara sendiri dalam mencapai keadilan, apa pun bentuknya. Itu artinya, konflik agraria hanya selesai dalam tataran hukum, secara formal, tetapi tidak tuntas secara sosial.
Setidaknya, ada tiga pelajaran penting dari kasus ini. Pertama, kian masifnya konflik kepentingan penguasaan tanah, antara rakyat dan pemilik modal serta antara rakyat dan negara (yang direpresentasikan institusi militer). Kedua, pendekatan keamanan dalam penanganan konflik agraria masih jadi pilihan utama. Ketiga, berlanjutnya kekeliruan dalam kebijakan pengelolaan sumber daya agraria. Ujung dari ketiganya membuat konflik penguasaan atas alat produksi (tanah) jadi wajah sehari-hari di lapangan agraria. Konflik sesuatu yang niscaya.
Pemicu Konflik
Tragedi Mesuji hanyalah pucuk dari gunung es. Data-data berikut menguatkan hal itu. Komnas HAM mencatat, kasus sengketa lahan adalah pelanggaran HAM tertinggi dibanding kasus lainnya. Selama Januari-Oktober 2011 tercatat 603 kasus, meningkat 20,56 persen dari periode yang sama pada 2010 (479 kasus).
Sepanjang Orde Baru, terjadi ribuan kasus tanah berskala luas. BPN mencatat, lebih 2.810 kasus sengketa tanah antara rakyat dan negara, serta Konsorsium Pembaruan Agraria merekam 1.753 konflik agraria struktural. Kasus tersebar di 2.834 desa/kelurahan dan 1.355 kecamatan di 286 daerah. Luas tanah yang disengketakan 10.892.203 hektare dan mengorbankan setidaknya 1.189.482 kepala keluarga.
Konflik biasanya muncul seiring kelangkaan. Jadi, konflik lahan terjadi karena lahan kian langka. Lahan kian langka jika struktur ekonomi hanya menyediakan tambahan lapangan pekerjaan baru hanya di sektor pertanian. Pertambahan tenaga kerja baru hanya mengalir ke sektor pertanian.
Lahan kian langka jika struktur ekonomi yang ada hanya mengambil uang dari sektor pertanian seperti ditunjukkan oleh menurunnya produk domestik bruto (PDB) pertanian, sedangkan tambahan tenaga kerja tetap mengalir ke sektor pertanian (Pakpahan, 2011). Involusi pertanian yang tercermin pada kelangkaan lahan akan diiringi konflik.
Di negara-negara maju, keberhasilan pembangunan ekonomi biasanya diikuti meningkatnya kepemilikan lahan petani. Di Jepang, kepemilikan lahan petani kini menjadi sekitar 20 hektare. Perkembangan 'ekstrem' luas lahan pertanian per petani terjadi di Amerika Serikat. Pada akhir 1800-an, saat jumlah petani masih lebih 50 persen, luas lahan per petani sekitar 50 hektare.
Sejalan dengan perkembangan ekonomi Amerika Serikat, pada tahun 2000 jumlah petani tinggal dua persen dengan penguasaan lahan per petani 200 hektare (Pakpahan, 2004). Kondisi sebaliknya terjadi di Indonesia: penguasaan lahan per petani tinggal 0,3 hektare. Lebih ironis lagi, kini 49,5 persen petani di Jawa dan 18,7 persen petani luar Jawa tunatanah (tak berlahan).
Perkembangan luas lahan pertanian per petani tidak hanya memberikan gambaran tentang kondisi usaha tani, tetapi juga melukiskan apakah model pembangunan nasional berada pada jalan yang benar atau tidak. Teori ekonomi bisa dipakai untuk membantu menjelaskan hal itu.
Pembangunan ekonomi dinilai berhasil apabila terjadi perubahan struktural atau lebih tepatnya terjadi transformasi struktural dalam perekonomian nasional. Transformasi bukan hanya terjadi pada perubahan struktur PDB, tetapi juga struktur ketenagakerjaan dan transformasi dari sumber daya alam sebagai penghasil pendapatan ke sumber daya otak manusia (baca: industri dan jasa) sebagai sumber kesejahteraan.
Catatan Kegagalan
Apa yang terjadi di Indonesia? Menurut kalkulasi Pakpahan (2004), dalam periode 1960-2000-an setiap penurunan satu persen PDB pertanian di dalam PDB nasional hanya diikuti oleh penurunan pangsa tenaga kerja pertanian kurang dari 0,5 persen. Bandingkan dengan proses yang terjadi di Korea Selatan: setiap penurunan pangsa PDB pertanian satu persen di dalam PDB nasional, pangsa tenaga kerja pertanian yang berkurang hampir mencapai dua kalinya.
Hal serupa juga dicapai Malaysia. Karena itu, kita tidak banyak mendengar konflik lahan terjadi di Malaysia meskipun memacu pembangunan perkebunan jauh lebih cepat dari kita. Demikian pula kondisi di negara-negara maju, termasuk di Korea Selatan. Walaupun pembangunan ekonomi di negara maju berjalan sangat cepat, konflik lahan seperti di Indonesia tidak terjadi.
Berpijak dari hal itu, konflik lahan sejatinya tidak bisa diselesaikan hanya lewat jalur hukum. Selain jalur hukum, penyelesaian konflik lahan bisa dilakukan dengan menjawab pertanyaan: sudahkah pembangunan ekonomi Indonesia ada di jalur yang benar? Sudahkah model pembangunan ekonomi Indonesia menghasilkan transformasi struktural?
Uraian di atas menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi Indonesia gagal menghasilkan transformasi struktural. Hal ini ditandai masih besarnya tenaga kerja yang menumpuk di sektor pertanian: 43 persen. Sebaliknya, kontribusi sektor pertanian terhadap PDB nasional terus menurun. Sektor industri yang diharapkan bisa menyerap tenaga kerja baru ternyata jauh panggang dari api.
Transformasi struktural pembangunan ekonomi Indonesia hanya akan terjadi apabila ada kemauan membalik arah pembangunan: dari sektor non-tradable (sektor keuangan, jasa, real estate, transportasi dan komunikasi, serta perdagangan/hotel/restoran) yang bersifat padat modal, teknologi, dan pengetahuan ke sektor tradable (pertanian, pertambangan, dan manufaktur) yang padat tenaga kerja dan berbasis lokal. Model pembangunan Indonesia saat ini telah menciptakan kesenjangan kota-desa, keterbelakangan desa, dan marjinalisasi ekonomi perdesaan dan pertanian. Ujung dari semua itu adalah kian masifnya konflik lahan. ●
Rakyat yang tidak mendapatkan keadilan akan menempuh cara sendiri dalam mencapai keadilan, apa pun bentuknya. Itu artinya, konflik agraria hanya selesai dalam tataran hukum, secara formal, tetapi tidak tuntas secara sosial.
Setidaknya, ada tiga pelajaran penting dari kasus ini. Pertama, kian masifnya konflik kepentingan penguasaan tanah, antara rakyat dan pemilik modal serta antara rakyat dan negara (yang direpresentasikan institusi militer). Kedua, pendekatan keamanan dalam penanganan konflik agraria masih jadi pilihan utama. Ketiga, berlanjutnya kekeliruan dalam kebijakan pengelolaan sumber daya agraria. Ujung dari ketiganya membuat konflik penguasaan atas alat produksi (tanah) jadi wajah sehari-hari di lapangan agraria. Konflik sesuatu yang niscaya.
Pemicu Konflik
Tragedi Mesuji hanyalah pucuk dari gunung es. Data-data berikut menguatkan hal itu. Komnas HAM mencatat, kasus sengketa lahan adalah pelanggaran HAM tertinggi dibanding kasus lainnya. Selama Januari-Oktober 2011 tercatat 603 kasus, meningkat 20,56 persen dari periode yang sama pada 2010 (479 kasus).
Sepanjang Orde Baru, terjadi ribuan kasus tanah berskala luas. BPN mencatat, lebih 2.810 kasus sengketa tanah antara rakyat dan negara, serta Konsorsium Pembaruan Agraria merekam 1.753 konflik agraria struktural. Kasus tersebar di 2.834 desa/kelurahan dan 1.355 kecamatan di 286 daerah. Luas tanah yang disengketakan 10.892.203 hektare dan mengorbankan setidaknya 1.189.482 kepala keluarga.
Konflik biasanya muncul seiring kelangkaan. Jadi, konflik lahan terjadi karena lahan kian langka. Lahan kian langka jika struktur ekonomi hanya menyediakan tambahan lapangan pekerjaan baru hanya di sektor pertanian. Pertambahan tenaga kerja baru hanya mengalir ke sektor pertanian.
Lahan kian langka jika struktur ekonomi yang ada hanya mengambil uang dari sektor pertanian seperti ditunjukkan oleh menurunnya produk domestik bruto (PDB) pertanian, sedangkan tambahan tenaga kerja tetap mengalir ke sektor pertanian (Pakpahan, 2011). Involusi pertanian yang tercermin pada kelangkaan lahan akan diiringi konflik.
Di negara-negara maju, keberhasilan pembangunan ekonomi biasanya diikuti meningkatnya kepemilikan lahan petani. Di Jepang, kepemilikan lahan petani kini menjadi sekitar 20 hektare. Perkembangan 'ekstrem' luas lahan pertanian per petani terjadi di Amerika Serikat. Pada akhir 1800-an, saat jumlah petani masih lebih 50 persen, luas lahan per petani sekitar 50 hektare.
Sejalan dengan perkembangan ekonomi Amerika Serikat, pada tahun 2000 jumlah petani tinggal dua persen dengan penguasaan lahan per petani 200 hektare (Pakpahan, 2004). Kondisi sebaliknya terjadi di Indonesia: penguasaan lahan per petani tinggal 0,3 hektare. Lebih ironis lagi, kini 49,5 persen petani di Jawa dan 18,7 persen petani luar Jawa tunatanah (tak berlahan).
Perkembangan luas lahan pertanian per petani tidak hanya memberikan gambaran tentang kondisi usaha tani, tetapi juga melukiskan apakah model pembangunan nasional berada pada jalan yang benar atau tidak. Teori ekonomi bisa dipakai untuk membantu menjelaskan hal itu.
Pembangunan ekonomi dinilai berhasil apabila terjadi perubahan struktural atau lebih tepatnya terjadi transformasi struktural dalam perekonomian nasional. Transformasi bukan hanya terjadi pada perubahan struktur PDB, tetapi juga struktur ketenagakerjaan dan transformasi dari sumber daya alam sebagai penghasil pendapatan ke sumber daya otak manusia (baca: industri dan jasa) sebagai sumber kesejahteraan.
Catatan Kegagalan
Apa yang terjadi di Indonesia? Menurut kalkulasi Pakpahan (2004), dalam periode 1960-2000-an setiap penurunan satu persen PDB pertanian di dalam PDB nasional hanya diikuti oleh penurunan pangsa tenaga kerja pertanian kurang dari 0,5 persen. Bandingkan dengan proses yang terjadi di Korea Selatan: setiap penurunan pangsa PDB pertanian satu persen di dalam PDB nasional, pangsa tenaga kerja pertanian yang berkurang hampir mencapai dua kalinya.
Hal serupa juga dicapai Malaysia. Karena itu, kita tidak banyak mendengar konflik lahan terjadi di Malaysia meskipun memacu pembangunan perkebunan jauh lebih cepat dari kita. Demikian pula kondisi di negara-negara maju, termasuk di Korea Selatan. Walaupun pembangunan ekonomi di negara maju berjalan sangat cepat, konflik lahan seperti di Indonesia tidak terjadi.
Berpijak dari hal itu, konflik lahan sejatinya tidak bisa diselesaikan hanya lewat jalur hukum. Selain jalur hukum, penyelesaian konflik lahan bisa dilakukan dengan menjawab pertanyaan: sudahkah pembangunan ekonomi Indonesia ada di jalur yang benar? Sudahkah model pembangunan ekonomi Indonesia menghasilkan transformasi struktural?
Uraian di atas menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi Indonesia gagal menghasilkan transformasi struktural. Hal ini ditandai masih besarnya tenaga kerja yang menumpuk di sektor pertanian: 43 persen. Sebaliknya, kontribusi sektor pertanian terhadap PDB nasional terus menurun. Sektor industri yang diharapkan bisa menyerap tenaga kerja baru ternyata jauh panggang dari api.
Transformasi struktural pembangunan ekonomi Indonesia hanya akan terjadi apabila ada kemauan membalik arah pembangunan: dari sektor non-tradable (sektor keuangan, jasa, real estate, transportasi dan komunikasi, serta perdagangan/hotel/restoran) yang bersifat padat modal, teknologi, dan pengetahuan ke sektor tradable (pertanian, pertambangan, dan manufaktur) yang padat tenaga kerja dan berbasis lokal. Model pembangunan Indonesia saat ini telah menciptakan kesenjangan kota-desa, keterbelakangan desa, dan marjinalisasi ekonomi perdesaan dan pertanian. Ujung dari semua itu adalah kian masifnya konflik lahan. ●